Un Premier monde contre le Tiers monde ? La fabrique de la Loi de Protection Intégrale de l’Enfance et l’Adolescence au Salvador

Simon-Pierre Escudero est étudiant en Master 2 au sein de la mention Sociologie générale. Dans ce texte, il revient sur les origines de son projet de recherche sur les enfants des rues au Salvador et sur ce qui l’a conduit à prendre pour objet la fabrique de la Loi de Protection Intégrale de l’Enfance et l’Adolescence au Salvador (LEPINA). L’enjeu de son travail est de saisir cette question depuis l’extérieur et depuis l’intérieur du Salvador.

En juillet 2012, je commence mon premier terrain de quatre mois sur le mode de vie des callejeros, enfants vivant dans la rue au Salvador, en Amérique Centrale. Une association locale que j’avais connue lors d’un voyage exploratoire en 2009 devait alors me faire « rentrer dans la rue » pour travailler directement avec les callejeros. Or, j’apprends sur place que cette association a cessé de fonctionner, au dire de la responsable, à cause d’une nouvelle loi sur les mineurs qui l’empêche de continuer son travail. Cherchant un autre moyen de « rentrer dans la rue », je suis surpris de voir que plus aucune association, ni même l’Institut Salvadorien de Protection de l’Enfance et l’Adolescence (ISNA), institution gouvernementale, ne travaille auprès des enfants des rues. En revanche, cette conjoncture me permet d’échanger avec des travailleurs sociaux exerçant dans de multiples institutions qui travaillent à la prise en charge des enfants vivant dans les rues. La LEPINA, Loi de Protection Intégrale de l’Enfance et l’Adolescence est au cœur de leurs discussions.

Tout en explorant moi-même les rues de la capitale à la recherche d’un « Doc[1] », je commence une enquête « parallèle » sur cette nouvelle loi pour comprendre ce qui pose problème aux travailleurs sociaux et aux institutions de la société civile. Je télécharge le décret, le lis et cherche à comprendre les enjeux qu’elle soulève. Par ailleurs, je prends note de toutes les discussions tendues qu’ont les travailleurs sociaux à son sujet. Sans pour autant faire des entretiens formels (à ce moment, je m’obstine à ne pas vouloir en faire ma recherche principale), je participe à ces discussions et leur pose des questions pour recueillir les arguments critiques précis qu’ils formulent à l’égard de la loi. Une explication profane[2] devient alors le centre de ma recherche « en parallèle » : « c’est une loi qui vient du premier monde et n’est pas du tout adaptée pour un pays comme le nôtre ». Cette réaction se fonde en partie sur l’importance que donne la loi à la famille : la famille salvadorienne est pensée par certains comme dysfonctionnelle contrairement aux familles des pays du « premier monde ».

A la recherche d'un Doc pour enquêter au coin de la rue. Source : http://pdfmagz.net/freebook/whyte-street-corner-society
A la recherche d’un Doc pour enquêter au coin de la rue. Source : http://pdfmagz.net/freebook/whyte-street-corner-society

Ce billet vise à présenter les prémisses de mon enquête sur la LEPINA. Pour comprendre comment les acteurs de la société civile en sont venus à cette explication qui divise le monde en deux, j’évoquerai d’abord les influences qui ont pu venir de l’extérieur du Salvador pour produire cette loi, et interrogerai ensuite les choix des places de chaque acteurs dans ce nouveau système de protection afin de mettre en avant les influences qui se sont joués à l’intérieur du pays.

Enquêter à l’extérieur : les influences internationales sur la fabrique du droit

Trouver les raisons qui mèneraient les acteurs de la société civile à penser que cette loi a été produite par « le premier monde », les pays occidentaux, m’a amené à faire des recherches historiques du côté des Nations-Unies. D’autres institutions internationales peuvent aussi avoir une influence sur les décisions qui mènent un gouvernement à prendre de nouvelles mesures législatives. Aussi, pour permettre de trouver des influences venant de l’extérieur, on pourrait se pencher sur la présence d’experts internationaux lors de réunions clés, ou encore sur les transferts de langage[3]. Mais ayant fait un stage dans une ONG suisse aux statuts consultatifs ECOSOC, j’avais appris le fonctionnement du mécanisme onusien et maîtrisais d’avantage les archives de cette organisation.

Le 20 novembre 1989 est donc adoptée la Convention des Droits de l’Enfant à laquelle se réfère explicitement la LEPINA dans son premier livre. Convention inspirant des valeurs universelles au regard des Nations Unies, elle a pour ambition de s’étendre à chaque pays. Ratifier une convention onusienne implique alors l’imbrication dans un cycle d’examens – dirigé par le Comité des Droits de l’Enfant (CRC[4]) pour cette convention. Il est composé d’experts internationaux qui se réunissent trois fois par an. La situation d’un pays est alors révisée en moyenne tous les dix ans, avec parfois un compte-rendu de mi-parcours. Le Salvador rentre dans ce processus en ratifiant la convention le 10 Juillet 1990. Il est examiné en 1993, 2004 et 2010. Lors du premier comité en 1993, le gouvernement salvadorien évoque lui-même l’absence de stratégie nationale en matière d’enfance mais précise que suite à la ratification « des efforts ont été déployés […] pour l’application de la convention ». D’un côté, il y a donc une volonté « mondiale » de mise en valeur des enfants dans le monde par la convention ; de l’autre, en acceptant le regard international du CRC, il y a une volonté salvadorienne de se construire avec ces valeurs au lendemain des conflits armées[5] qui ont touché le pays pendant plus de 10 ans.

Les recommandations des rapports du CRC, comparées aux points positifs des rapports suivants montrent que le comité estime la mise en place ou la réforme d’un cadre législatif comme étant le premier pas vers le respect des valeurs universelles, premier rang desquelles figurent les droits de l’Homme :

  • 1993, recommandation : « Il conviendrait notamment que le gouvernement apporte des éclaircissements au sujet de la place de la Convention dans la législation salvadorienne et la possibilité d’invoquer directement les dispositions de la Convention devant les tribunaux[6]» et ;2004, point positif[7] : « Le Comité note avec satisfaction plusieurs faits nouveaux positifs qui se sont produits pendant la période à l’examen, notamment […] l’entrée en vigueur, en 1994, de la loi de procédure en matière de droit de la famille et du Code de la famille[8]. » ;
  • 2004, recommandation : « Le Comité invite instamment l’État partie à accélérer le processus de réforme législative afin de rendre sa législation pleinement conforme à la Convention. […][9]» et ;2010, point positif : « Il [le comité] relève également les nombreux efforts déployés par l’État partie pour mettre sa législation en conformité avec la Convention, dont l’adoption de la récente loi relative à la protection intégrale de l’enfance et de l’adolescence (LEPINA)[10] » ;
  • 2010, recommandation : « Le Comité recommande à l’État partie de continuer d’aligner sa législation sur les principes et dispositions de la Convention. […][11]».

Il faut ici comprendre qu’en 1993 le Salvador n’a encore aucun cadre législatif sur les mineurs mais à cette même date est annoncé, dans son rapport au Comité, son code de la famille, qui prendra alors en compte les droits et devoirs de l’enfant. Pour autant, en 2004, cela ne satisfait pas le système onusien qui souhaite un cadre législatif spécifique pour les enfants – et non pas intégré dans celui de la famille. La magistrate de la chambre spécialisée de l’enfance et l’adolescence de San Salvador, lors d’un entretien, nous explique que :

« C’était alors à cause de pressions des États qui nous suivaient et qui ont vu que ça [le Code de la famille] ne se développait pas et que la convention [des droits de l’enfant] ne s’accomplissait pas, que le gouvernement salvadorien a alors commencé à travailler sur le thème de la loi de Protection Intégrale. »

Dans les archives onusiennes, le Salvador dit mener une réflexion sur la production d’une loi pour enfants et adolescents. Elle mettra plus de dix ans à voir le jour. Sur place, le Comité n’agit pas mais l’UNICEF contrôlera le respect des engagements du gouvernement salvadorien pris devant l’ONU, tout en appuyant économiquement et techniquement le projet de loi. Le gouvernement salvadorien travaillera avec celui du Venezuela venant tout juste d’élaborer une loi sur le sujet. C’est le 16 Avril 2009 qu’est approuvée la LEPINA.

En fait, le Comité des Droits de l’Enfant, au même titre que les autres comités des Nations-Unies avec la convention qui les concerne, s’impose comme l’observateur du respect des valeurs universelles de la Convention des Droit de l’Enfant. D’après ces archives et comme le suggère l’entretien avec la magistrate, les Nations-Unies, institution extérieure, pousse en effet le Salvador à adopter un cadre législatif tel que la LEPINA, cadre que le CRC salue et approuve en 2010.

En revanche les experts internationaux qui composent le Comité ne viennent pas du « premier monde » comme le laisse entendre les explications profanes. Venant de pays divers[12], les experts indépendants sont d’avantage des acteurs aux capitaux social, culturel et parfois économique, importants. Ils ont fait des études universitaires longues et mènent une carrière dans des institutions localement et internationalement reconnues.

Crédits : Simon-Pierre Escudéro
Crédits : Simon-Pierre Escudero

De plus, les Droits de l’Enfant, qu’on pourrait dire venir de l’extérieur du Salvador, composent uniquement le premier livre de la LEPINA et traduisent davantage des rationalités politiques – une façon de penser globale – qu’un programme politique, une façon d’agir[13]. Ensemble, ces deux idées fondent ce que Foucault appelle la gouvernementalité, l’entreprise de gouvernance des populations[14]. Dans la LEPINA, la façon d’agir se cristallise dans le second livre qui compose le « système de protection de droit de l’enfant et l’adolescent ». Ce dernier prévoit concrètement comment protéger les droits des enfants « à la sauce salvadorienne ».

Enquêter à l’intérieur : les groupes d’intérêts nationaux

Malgré ses influences extérieures, l’observation de pratiques induites par la loi, celle des rôles distribués à chaque institution et les entretiens d’acteurs clés, méritent notre attention. Je me suis alors joint aux formations gratuites sur la LEPINA, à destination des travailleurs sociaux et qui ont lieu une fois par semaine sur six séances. Je profite de cette formation pour poser des questions, toujours de manière informelle, aux chargés des formations, membre de l’ISNA. C’est finalement parce qu’une mère adolescente callejero que je suivais dans la rue a été embarquée par la police et a vécu de plus prêt les nouveaux mécanismes « de protection » de la nouvelle loi, qu’à la fin de mon deuxième terrain en juillet 2013, cette enquête ne s’est plus faite en parallèle de ma recherche sur les enfants des rues. Elle est devenu ma recherche principale. Par le biais de la situation de cette jeune fille, le fonctionnement et les enjeux entre institutions gouvernementales et non gouvernementales qui sont en cours sur le terrain se cristallisent. J’ai dans ce cadre réalisé un entretien avec deux membres de la Sous-direction des Comités de Protection du Conseil National de l’Enfance et l’Adolescence en charge de la mise en place de la LEPINA.

Les matériaux alors récoltés à l’intérieur laissent à penser que la LEPINA est, malgré les influences extérieures, une loi salvadorienne. D’abord, l’article 125 de la LEPINA, qui se réfère à la mesure judiciaire d’un placement en famille, met de côté l’hypothèse profane d’une loi qui viendrait du premier-monde :

« Le placement familial consiste à placer une fille, un garçon ou un adolescent avec un parent à l’intérieur du quatrième degré de consanguinité ou deuxième d’affinité.[15] »

Placer l’enfant « au quatrième degré de consanguinité ou deuxième d’affinité » est une pratique familiale exercée au Salvador par de nombreuses couches sociales. La loi n’a finalement qu’institutionnalisé cette pratique propre à une société. En effet, les parents assument l’enfant tant qu’ils le peuvent. Lorsque cela n’est plus possible, souvent pour des raisons économiques ou géographiques, l’enfant est pris en charge par les grands-parents. À leur tour, dès qu’ils n’auront plus les moyens, un oncle ou une tante prendront le relais, et ainsi de suite. Il arrivera d’ailleurs que l’enfant séjourne d’un foyer à l’autre, auprès de différents membres de sa famille.

Ensuite, l’entretien avec la magistrate précitée nous apprend clairement que la distribution des rôles de chaque institution n’a pas été faite au hasard, mais résulte de compromis entre acteurs nationaux :

« Au moment de débattre [lors de la production de la loi], un des problèmes principales était que la loi de Protection Intégrale donnait compétence aux juges des familles. A cette époque, je faisais partie de la magistrature de la famille. Nous nous sommes alors réunis et nous nous sommes opposés [à cette décision]. […] Ça devait être de la compétence d’une magistrature spécialisée seulement pour enfants. Parce que là-bas, à la [magistrature de la] famille, on a des cas de divorces, de pensions [alimentaires], […] et non pas des cas spécifiques d’enfants abandonnés, maltraités, […]. Alors nous nous sommes opposés. On a été jusque devant l’Assemblée et on a obtenu [gain de cause pour] que la magistrature de l’enfance et l’adolescence soit spécialisée et indépendante de celle de la famille. »

La magistrature – ou juridiction – de la famille aurait donc dû être l’organe juridique compétent pour traiter des cas d’enfants et d’adolescents. Puisque les acteurs concernés s’y sont opposés et ont proposé une alternative, une Chambre spécialisée de l’enfance et l’adolescence a été crée.

Aussi, la loi crée le Conseil National de l’Enfance et l’Adolescence (CONNA) comme la plus grande autorité compétente en matière des droits de l’enfant. Elle est en charge de faire valoir la loi et se veut autonome, contrairement à l’ISNA alors gérée historiquement par le pouvoir exécutif en place. Suite à la création du CONNA, l’ISNA perd le monopole sur l’enfance qu’elle s’était octroyée d’elle-même – la femme d’un ancien président l’ayant crée plusieurs années en arrière. En revanche, l’ISNA ne perd pas tous ses pouvoirs : la LEPINA lui confère d’être, en particulier, le principal diffuseur de la « Politique National de Protection », ce qui lui permet de garder encore une place principale dans le paysage de la protection de l’enfance.

La LEPINA
La LEPINA

Mais il est important de souligner que les créateurs du CONNA ont l’intime conviction de faire de la différenciation entre la doctrine sociale actuelle qu’incarne l’ISNA chez les salvadoriens – doctrine dite de situation irrégulière – et celle qui veut être mise en place avec la nouvelle loi, et que se doit de représenter le CONNA – la doctrine de Protection Intégrale. La directrice adjointe du CONNA m’explique lors d’un entretien :

« On veut aussi changer tout un paradigme de travail, dans le sens où la vision de l’enfance a toujours été sans la prise en compte du droit. […] Ici nous ne protégeons pas des enfants. Le système n’est pas conçu pour protéger des enfants, mais pour protéger les droits des enfants. Pourquoi ? Parce que nous voulons que les enfants étudient, qu’ils aient de l’alimentation, qu’ils aient une famille, la santé… […] On ne protège donc pas des enfants : « emmener nous vos enfants, nous allons en prendre soin ». Parce qu’on s’est rendu compte que même placés ils n’étudiaient pas, étaient sous-alimentés. »

Cette représentation de l’ISNA comme un établissement accueillant « trop d’enfants et sans vraiment de raisons » est aussi rapportée lors de discussions informelles avec des travailleurs sociaux de cette même institution gouvernementale. Ils m’ont expliqué qu’en se voulant trop généreux, ils ont crée chez les familles l’idée que le gouvernement salvadorien peut prendre en charge leurs enfants gratuitement tant qu’ils ne peuvent pas participer à l’économie familiale.

Enfin, la directrice adjointe du CONNA continue dans l’entretien d’expliquer les choix qui ont été fait face à la justice et aux familles, en créant les Comités de Protection en charge de la protection des enfants et adolescent à un niveau local :

« L’idée [de créer les comités de protection] est de ne pas tout judiciariser. […] L’objectif est de « désencombrer » la justice, résoudre de façon plus immédiate les cas, avant qu’ils n’aillent au tribunal. Et on a voulu ça parce que : […] qui organisait ce type de chose ? Les juges. Ils avaient un pouvoir tellement grand de décision, si « vous allez dans une institution ou non parce que moi je le dis ». Et on a même eu des cas où « ah, cet enfant me plaît alors je peux aussi l’emmener chez moi ». Autrement dit le juge avait un pouvoir bien trop grand. […] C’est pareil pour les parents : jusqu’à aujourd’hui ils continuent de dire qu’ils peuvent faire ce qu’ils veulent avec leurs enfants « et quel est le problème ? » […] Cette vision de l’enfance c’est ce que nous [le CONNA] voulons changer. Les enfants ne sont pas des choses. Les actes de naissance ne sont pas des titres de propriétés. »

On comprendra les différents enjeux qu’il y a eu entre institutions, autant pendant la production de la LEPINA qu’à sa mise en place. Créer une magistrature spécialisée, une institution tel que le CONNA face à l’ISNA ou encore les Comités de Protection face aux pouvoirs judiciaires ou aux familles salvadoriennes, sont des choix raisonnés qui résultent d’enjeux et de confrontations de groupes d’intérêts salvadoriens, et non internationaux, qui ont eu lieu pendant la production législative.

Cette enquête à l’intérieur, qui demanderait d’avantage de recherche, nous suggère finalement un autre aspect de la production de la LEPINA : celle d’un assemblage de compromis établis aux différentes étapes du processus d’écriture entre groupes d’intérêts nationaux[16]. Cet assemblage finit par donner naissance aux livres II et III de la LEPINA qui expliquent le « système de protection », définit point par point l’organisation des acteurs nationaux, et décrit les mesures qui peuvent être utilisées pour protéger le droit des enfants. Ces deux livres, pourrait-on dire, résume  la façon d’agir pour protéger les droits des enfants « à la sauce salvadorienne ».

Vers une question centrale

Façon de penser globale et façon d’agir salvadorienne finissent par ébranler les explications profanes de départ. Nous aurons compris que dans la production de la LEPINA les influences internationales se couplent aux compromis négociés entre les groupes d’intérêts nationaux. Mais par ces explications profanes, les acteurs de la société civile pourrait finalement reprocher aux « producteurs[17] » du droit, de ne pas les avoir pris en compte comme groupe d’intérêt dans l’établissement des compromis engagés pendant les étapes de l’écriture. On pourrait supposer que seuls les trois pouvoirs – exécutif, judiciaire et législatif – se serraient concertés ; sans la partie civile concernée par les enfants. Ainsi, cette hypothèse appelle la poursuite de l’enquête pour répondre au problème ainsi posé : comment et par quels processus la LEPINA a-t-elle été concrètement produite au Salvador, et quelle place a été donnée à la société civile dans l’assemblage des compromis ?

Image en bandeau par Louis Charles Desnos
Source : https://kroniqueuse.files.wordpress.com/2013/02/the-art-of-maps-louis-charles-desnos-mappe-monde-ou-carte-generale-de-la-terre-divisee-en-deux-hemispheres-1766.jpg 

[1] Whyte W.F., Street Corner Society, La découverte, 1996 (1er éd. 1944).

[2] Lemieux C., « Problématiser », in S. Paugam, dir., L’enquête sociologique, Paris, PUF, 2010 p. 27-51.

[3] Voir Brachet J., Migrations transsahariennes. Vers un désert cosmopolite et morcelé au Niger, Ed. Croquant, Bellecombe-en-Bauges (Savoie), 2010.

[4] Sigles en anglais : Committee on the Rights of the Child.

[5] Bataillon G., Genèse des guerres internes en Amérique Centrale, Les belles Lettres, Histoire, Paris, 2003.

[6] CRC/C/15/Add.9, paragraphe 15.

[7] CRC/C/15/Add.232, paragraphe 3.a.

[8] « L’Assemblée législative adoptera prochainement le Code de la famille qui énonce les droits et devoirs des enfants salvadoriens et fait mention des principes de la Convention. » Déclaration de l’ambassadeur du Salvador à la mission permanente de Genève lors de l’examen de 1993, CRC/C/SR.85, paragraphe 7.

[9] Ibid., paragraphe 5.

[10] CRC /C/SLV/CO/3-4, paragraphe 9.

[11] Ibid., paragraphe 10.

[12] Pour voir la composition des membres du comités et leurs nationalités, se reporter au site internet : http://www.ohchr.org/EN/HRBodies/CRC/Pages/Membership.aspx

[13] Rose, N. and P. Miller, « Political Power Beyond the State: Problematics of Government », in British Journal of Sociology 61(1), 2010, p. 271–303.

[14] Foucault M., Sécurité, territoire, population, éditions du Seuil,‎ 2004, p.111.

[15] Le premier degré de consanguinité (ou de parenté) concerne les parents et enfants de A (un individu); le deuxième concerne les grands-parents, frères, sœurs, et petits-enfants de A ; le troisième concerne les oncles, tantes et neveux de A; le quatrième concerne les cousins de A. Le premier degré d’affinité concerne les parents et fils du conjoint ; le deuxième concerne les grands-parents, frères et sœurs du conjoint.

[16] Bonnaud L., Martinais E., « Écrire la loi. Un travail de bureau pour hauts fonctionnaires du ministère de l’Écologie », in Sociologie du travail 55, 2013, p.475-494.

[17] L’entretien avec la Magistrate identifie la UTE, l’Unité Technique du Secteur Justice, comme l’acteur ayant engagé la production de la LEPINA. Ils auraient réalisé une table ronde sectorielle pour produire la LEPINA.


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